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　　街道辦事處是基層政權(quán)機(jī)關(guān)派出的辦事機(jī)構(gòu)，屬于基層行政組織，下面是小編搜集整理的一篇探究街道辦事處職能的論文范文，歡迎閱讀查看。

　　摘要：隨著我國改革開放的深入和社會轉(zhuǎn)型的加快，隨著我國政治體制改革以及城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，街道辦事處所承擔(dān)行政職能和社會職能正與日俱增，但同時又受到自身行政體制限制，不能很好地發(fā)揮應(yīng)有的作用。街道辦事處的性質(zhì)、地位以及作用正在發(fā)生著深刻變化，其在城市基層社會管理中的法律地位、職能職責(zé)、組織結(jié)構(gòu)也面臨著新的挑戰(zhàn)，“街居制”面臨很多新的課題。與此同時，長期困擾街道的體制不順、權(quán)責(zé)不清、條塊不分等問題，始終沒有真正解決。近年來，各地針對街道辦體制都相繼進(jìn)行了探索，比如，將大社區(qū)概念付諸實(shí)踐、大力發(fā)展社會公共組織等，可以說，改革開放以來，我國城市管理體制始終在圍繞街道辦體制進(jìn)行改革和探索，街道辦已經(jīng)成為城市管理體制改革舞臺上的重要角色。

　　本文將重點(diǎn)運(yùn)用公共管理的相關(guān)理論，并遵循公共管理學(xué)的基本原則，通過了解街道辦事處發(fā)展的歷史沿革和我國基層行政管理理念的歷史變遷，比較國內(nèi)城市基層管理體制改革實(shí)驗(yàn)的正反經(jīng)驗(yàn)，借鑒國外基層行政管理體制的特點(diǎn)和啟示，并結(jié)合南昌市西湖區(qū)十字街街道辦事處的實(shí)踐例子，從分析街道辦事處的現(xiàn)狀及問題入手，研究新時期街道辦的角色與功能，進(jìn)而對街道辦事處今后改革的方向提出建議。

　　關(guān)鍵詞：街道辦事處;基層管理;社區(qū)建設(shè)

　　第1章引論

　　1.1背景和意義

　　作為具有中國特色的行政管理體制，街道辦事處是基層行政管理的平臺和支撐。當(dāng)前，隨著改革的深入推進(jìn)，特別是服務(wù)型政府的日益深化，街道辦事處的地位、內(nèi)涵、重心正在發(fā)生重大的變化。“街居制”面臨著職能超載、職權(quán)有限和角色尷尬等現(xiàn)實(shí)難題。改革街道辦事處的傳統(tǒng)體制模式，不僅是破解現(xiàn)實(shí)矛盾的客觀要求，也是行政管理體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容，更是公共管理學(xué)科致力研究的目標(biāo)。

　　當(dāng)前，進(jìn)一步推進(jìn)改革的難點(diǎn)是：1、街道辦事處作為有中國特色的行政管理體制，既具有符合公共管理基本原則的一般規(guī)律性，又具有符合中國國情的特殊性。合理界定街道辦事處的角色定位問題，必須兼顧到歷史和現(xiàn)實(shí)的因素，兼顧到合法和合理的考量。2、推進(jìn)街道辦事處的改革并不是一個獨(dú)立的問題，而是一項涉及組織體系、管理體制、方向理念變革的系統(tǒng)工程。它不是簡單意義上的基層自發(fā)的改革，而是需要從上到下和從下到上的協(xié)同配合，可謂“牽一發(fā)而動全身”.3、盡管目前國內(nèi)從不同側(cè)重點(diǎn)，進(jìn)行了一些街居管理體制的探索和實(shí)踐，但是，這些實(shí)踐由于不能夠從根本上明晰“街道”在城市基層管理體制中的定位，也就難以徹底解決以“街居制”為核心的傳統(tǒng)城市基層管理體制所遭遇的困境。在如何深化改革和推進(jìn)改革的過程中，能夠借鑒的成果不多。

　　催逼改革的迫切要求是：1、解決行政職能的問題。街道辦行使其工作職能客觀地要求要以相應(yīng)的行政管理權(quán)力作為依托。目前，我國的街道承擔(dān)了大量的責(zé)大權(quán)小甚至是有責(zé)無權(quán)的職責(zé)。街道辦的工作性質(zhì)是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，沒有行政執(zhí)法權(quán)，但事實(shí)上街道辦事處卻越來越多地承擔(dān)起許多政府的工作職能以及上級職能部門的各種行政委托。而且，很多職能部門對街道只下達(dá)任務(wù)，卻未將相應(yīng)的權(quán)力下放，街道辦“有責(zé)無權(quán)”或“責(zé)大權(quán)小”,給街道履行有關(guān)職能造成了很大的阻力。職能部門與街道之間職責(zé)不清、條塊混亂、運(yùn)行不暢、政府錯位、越位現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。2、提高行政效率的問題。根據(jù)管理學(xué)研究的一般規(guī)律，管理層級越多，管理成本越高，而管理效率越低。我國地方行政管理層級目前較為普遍的行政管理層級是四級制，少數(shù)地方五級制：省-市、地州-縣-鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，少數(shù)地方在縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間還設(shè)有區(qū)公所。國外絕大多數(shù)國家的地方行政體制實(shí)行兩級制，即省(或譯為郡、州)-縣，縣以下為地方自治團(tuán)體。而在一個市里面，又有市、區(qū)、街道、社區(qū)四級，街道辦作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，沒有縣區(qū)職能部門的職能，只能作“二傳手”.而在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，市、區(qū)機(jī)構(gòu)比較齊全，街道卻部門少、人員少，呈“倒金字塔型”;在職責(zé)任務(wù)劃分上，越是基層，任務(wù)越多，上級政府各職能部門的各項工作任務(wù)都要匯集到街道，呈“正金字塔”型。這種情況，嚴(yán)重影響了街道行政效率的提高。

　　通過理論和實(shí)踐的研究分析，謀求擺脫傳統(tǒng)體制的僵化制約，建立并完善一個更有效率和效能、更加代表和體現(xiàn)公共利益、更具民主和法制精神的治理典范，推動政府“再造”,實(shí)現(xiàn)“善政”目標(biāo)，就是本論文的出發(fā)點(diǎn)和研究的意義所在。

　　1.2國內(nèi)研究綜述

　　針對“街居”管理體制存在的新情況、新問題，國內(nèi)學(xué)術(shù)界也開展了各種研究。

　　現(xiàn)有研究基本上可以概括為“實(shí)街”與“虛街”兩種模式。“實(shí)街”取向的研究又分為強(qiáng)化和完善兩種途徑，其實(shí)質(zhì)是要加強(qiáng)街道的管理權(quán)力，使街道更好行使綜合管理職能;“虛街”取向的研究則主張撤銷街道辦，把著力點(diǎn)放在培育基層社會組織，推動基層自治，使之逐步置換街道層面的行政權(quán)力。

　　一是強(qiáng)化。梁曉安在《街道辦事處改革研究一一基于廣州市白云區(qū)松洲街的分析》中指出，“街道辦事處是目前最主要的社區(qū)管理力量，兼具行政性和社會性，是目前政府和社會的結(jié)合點(diǎn)，成為政治力量和社會力量互動點(diǎn)。強(qiáng)化街道辦事處的行政性，將其升格為一級政府，代表國家對社區(qū)進(jìn)行行政一體化的綜合管理，則能較好地解決條塊矛盾并改變權(quán)力不足的狀況”.李榮娟，朱光喜在《街道辦事處建成一級政府的依據(jù)和構(gòu)想》中指出，“街道辦事處改革勢在必行，最好的方案是將街道辦事處由虛到實(shí)建成一級政府，在城市實(shí)行三級政府，三級管理體制”.這些學(xué)者認(rèn)為，在當(dāng)前社會管理事務(wù)紛繁復(fù)雜，且中國社區(qū)自治組織發(fā)育滯后，難以有效履行社會管理職能的情況下，必須堅定推進(jìn)“重心下移”,將街道辦事處“由虛到實(shí)”建成一級政府，或者把區(qū)政府進(jìn)行弱化，而強(qiáng)化街道辦事處的職能，使街道辦升級為市政府的派出機(jī)構(gòu)。

　　二是撤銷。董娟在《關(guān)于撤銷街道辦事處的行政學(xué)思考》中指出，“街道辦事處的準(zhǔn)政府性導(dǎo)致了它半官半民的特殊身份以及職能履行當(dāng)中非官非民'的尷尬處境。在不改變街道辦事處原有機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上空談所謂的角色創(chuàng)新、角色重塑,不僅不能從根本上解決問題，反而會為了所謂的角色重塑，增加更多的監(jiān)督、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，使得人員、機(jī)構(gòu)原本就臃腫龐大的街道辦事處機(jī)構(gòu)更加人浮于事”.楊宏山在《街道辦事處改革：問題、路向及制度條件》中指出，“推進(jìn)城市治理結(jié)構(gòu)扁平化，提升公共服務(wù)效率，有必要撤銷街道辦事處，實(shí)行二級政府、二級行政體制，由區(qū)政府直接面向社區(qū)提供公共服務(wù)。從改革路徑看，撤銷街道辦事處有賴于推進(jìn)大部門體制、調(diào)整行政區(qū)劃、完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、培育公益性社區(qū)組織等前置性制度建設(shè)”.這些學(xué)者大多主張取消街道辦事處，改“區(qū)-街道-社區(qū)”三級管理為“區(qū)-社區(qū)”兩級管理體制，由區(qū)直接指導(dǎo)居民委員會，區(qū)級職能部門直接下沉到社區(qū)，面向居民提供公共服務(wù)。

　　三是轉(zhuǎn)換。陳晨在《濟(jì)南市街道辦事處管理體制改革研究》中指出，“在基層事務(wù)紛繁復(fù)雜，社區(qū)力量發(fā)育不夠成熟的現(xiàn)實(shí)情況下，街道辦仍是社區(qū)事務(wù)的管理主體，社區(qū)建設(shè)的推動主體，應(yīng)當(dāng)在這個基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確街道辦的職能定位、理順權(quán)責(zé)關(guān)系、構(gòu)建組織體系”.饒常林、常健在《我國城市街道辦事處管理體制變遷與制度完善》中指出，“街道辦事處的改革，一方面要抓住轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系這一關(guān)鍵，合理準(zhǔn)確定位街道辦事處的行政職能，處理好街道與區(qū)政府及其職能部門的職能銜接，解決功能超載、權(quán)責(zé)不符、條塊矛盾的問題;另一方面，遵循政社分開的思路，處理好街道與居委會關(guān)系，糾正街道辦事處職能錯位、越位，同時發(fā)揮街道在社區(qū)建設(shè)中組織者、倡導(dǎo)者、指導(dǎo)者和參加者的角色，在街道層面開展政府與社區(qū)的合作”.這些學(xué)者堅持街道辦事處派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，把重點(diǎn)放在理順關(guān)系、明確責(zé)權(quán)、簡政放權(quán)，在街道層面做到“條專塊統(tǒng)”;或者主張維持現(xiàn)有的兩級政府體制，但要適度擴(kuò)大街道權(quán)限，實(shí)行“兩數(shù)政府、三級管理”,通過轉(zhuǎn)換和完善，使街道辦的角色與功能能夠適應(yīng)現(xiàn)階段的要求。在街道辦事處改革研究中，持轉(zhuǎn)換觀點(diǎn)的學(xué)者數(shù)量最多，應(yīng)當(dāng)說這也符合漸進(jìn)調(diào)試的改革原則。

　　1.3研究方法和創(chuàng)新點(diǎn)

　　本文作者主要采用了文獻(xiàn)法、比較法、理論分析法、問卷等研究方法，通過大量文獻(xiàn)閱讀和理論實(shí)踐調(diào)研，在充分閱讀了近百篇有關(guān)資料、數(shù)據(jù)、新聞報道等基礎(chǔ)上，結(jié)合筆者在南昌市十字街街道辦工作的實(shí)際情況，運(yùn)用公共管理理論知識，對街道管理體制進(jìn)行科學(xué)的分析研究。本論文的分析線路遵循“提出問題-分析問題-解決問題”的邏輯思路，本論文的技術(shù)路線是：文獻(xiàn)研究-理論分析-實(shí)地考證-評估設(shè)計-得出結(jié)論。

　　文獻(xiàn)研究法。文獻(xiàn)研究法主要是指對相關(guān)文獻(xiàn)資料的搜集和整理，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行理論分析和研究論證，是研究生學(xué)術(shù)研究中最常用的研究方法。本論文的文獻(xiàn)首先來源于高校數(shù)據(jù)庫中收集的碩士研究生論文和博士研究生論文、報告等;再次，收集有關(guān)本論文主題的專題研究和雜志刊登文章;最后從國內(nèi)學(xué)術(shù)期刊中收集街居管理體制改革的學(xué)術(shù)論文。通過研讀與分析文獻(xiàn)，了解國內(nèi)外有關(guān)街道治理結(jié)構(gòu)的研究發(fā)展動態(tài)。

　　理論分析法。是指通過對所選擇理論進(jìn)行分析，對所要研究的對象或現(xiàn)實(shí)作出論證。從街道辦的現(xiàn)實(shí)分析，利用新公共管理理論、社群主義理論和治理與善治理論，從學(xué)術(shù)范圍內(nèi)，運(yùn)用相關(guān)理論來拓寬分析、拓展深度，以期用更好的視角去分析和探究街道辦改革發(fā)展的方向。

　　比較法。主要是按一定標(biāo)準(zhǔn)對有關(guān)聯(lián)的相關(guān)情況進(jìn)行比較分析，找出相同點(diǎn)和不同點(diǎn)，進(jìn)而提煉出觀點(diǎn)。本文通過比對國內(nèi)街道辦事處改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和成敗得失，比較了國外先進(jìn)城市管理的前沿理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并對街道辦事處的管理現(xiàn)狀、改革方向等進(jìn)行理論和政策分析。

　　實(shí)地研究法。堅持理論聯(lián)系實(shí)際，以南昌市西湖區(qū)十字街街道辦事處為例，從基層街道辦事處的實(shí)際工作出發(fā)，通過定性的實(shí)地研究，近距離了解街道辦的現(xiàn)實(shí)矛盾，分析矛盾產(chǎn)生的原因，掌握第一手資料。

　　筆者對街道辦改革方向的研究是建立在十年基層行政工作經(jīng)驗(yàn)、兩年多街道行政主管的實(shí)際管理實(shí)踐和細(xì)致問卷調(diào)查研究的基礎(chǔ)上的，不同于理論工作者的紙上談兵、坐而論道。本文的創(chuàng)新之處在于：指出街道辦事處的改革是一項系統(tǒng)的工程，不能簡單的從市、區(qū)、街一級來推進(jìn)，而必須從頂層設(shè)計上統(tǒng)籌進(jìn)行安排。提出改革的根本問題，關(guān)鍵在于“責(zé)、權(quán)、利”的界定以及由此帶來的組織結(jié)構(gòu)和架構(gòu)的重組。本文將街道辦事處改革的方向定位為支持對街道辦事處的角色與功能進(jìn)行轉(zhuǎn)換，并摒棄過去那種“大社區(qū)”改革“幾塊牌子一套人馬”、“換湯不換藥”的傳統(tǒng)改革思路，提出打破“條塊”分割，推動公眾參與，細(xì)化“網(wǎng)格化”管理的新觀點(diǎn)。

　　1.4相關(guān)理論概述

　　1.4.1“新公共管理”理論

　　這一理論緣起于20世紀(jì)70年代以來對國家干預(yù)主義經(jīng)濟(jì)政策造成的“滯脹”困境以及對傳統(tǒng)官僚制管理模式弊端的反思。“新公共管理”是一種以強(qiáng)調(diào)明確的責(zé)任制、產(chǎn)生導(dǎo)向和績效評估，以準(zhǔn)獨(dú)立的行政單位為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)，采用私人部門管理、技術(shù)、工具，引入市場機(jī)制以改善競爭為特征的公共部門管理新模式。“新公共管理”理論突出了效率、效能和效益的原則，在一定意義上也促進(jìn)了“政事分開”.新公共管理理論認(rèn)為，“政府是有限的，政府職能的最基本特征是提供核心的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)”,滿足公共需求。一般認(rèn)為，新公共管理有如下基本要義：

　　1、政府在公共管理中的作用是掌舵而不是劃槳，因此，要改造公共部門，推動轉(zhuǎn)變政府職能;2、政府的作用是授權(quán)而不是服務(wù)，因此，要重新定位政府與社會的關(guān)系，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，增強(qiáng)對社會公眾需要的回應(yīng);3、政府實(shí)施公共管理服務(wù)要以市場為導(dǎo)向。要把競爭機(jī)制注入到提供的服務(wù)中去，打破政府公共服務(wù)供給的壟斷性。要通過市場力量進(jìn)行變革，公共部門應(yīng)借鑒私營部門成功的管理方法，引入企業(yè)管理模式。要按效果而不是按投入撥款，政府提供公共服務(wù)時應(yīng)講求績效性;

　　1.4.2社群主義理論

　　社群主義是在與自由主義的論戰(zhàn)中成長壯大起來的，是20世紀(jì)80年代后產(chǎn)生的當(dāng)代最有影響的西方政治思潮之一。社群主義的哲學(xué)基礎(chǔ)是新集體主義。

　　是認(rèn)為個人及其自我最終是他或他所在的社群決定的。主要代表有桑德爾、麥金太爾和沃爾策等。

　　社群(community)是指在固定區(qū)域內(nèi)由群居而聚的人們及其文化所組成的集合體。社群主義以整體主義世界觀為哲學(xué)基礎(chǔ)，對新自由主義以原子主義為中心的個人至上價值觀、普遍主義正義觀、中立的國家觀以及規(guī)范教育觀等進(jìn)行了尖銳的批判，并形成了獨(dú)具特色的理論觀點(diǎn)。

　　歸納起來，“社群主義”的主要觀點(diǎn)包括以下幾個方面：1、公共利益優(yōu)先于個人利益。在社群主義者看來，現(xiàn)代的自由社會由于過分渲染了個人的自由和權(quán)利而變成了一個“失舵的集合體”,社群主義者認(rèn)為，自由主義長期以來宣傳個人至上的價值觀，這導(dǎo)致西方社會個人主義泛濫、社會責(zé)任喪失，甚至陷入了嚴(yán)重的道德危機(jī)。因此，他們積極倡導(dǎo)協(xié)調(diào)個人與社會的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)用社群利益取代個人自由的中心位置、用公共利益取代個人權(quán)利的優(yōu)先。2、限制不平等，維護(hù)社會公平。社群主義者認(rèn)為西方社會中存在的經(jīng)濟(jì)和社會地位的不平等加劇了社會矛盾和沖突，會促使社群的分化，使各種社群間的聯(lián)系減弱，破壞人們對公共利益的關(guān)懷精神和公民參與意識以及廣大社會成員共享的社群意識(社會意識),從而削弱作為一個整體的社群(或社會)的力量。因此，必須縮小貧富差距，限制不平等，維護(hù)好社會公平。3、國家應(yīng)積極有所作為。和諧社會的構(gòu)建離不開強(qiáng)有力的政府。社群主義反對新自由主義的國家中立，強(qiáng)調(diào)國家應(yīng)該積極有為。只有政府才有權(quán)力通過制定公共政策、健全法律、完善制度，從而妥善協(xié)調(diào)各方面利益，維護(hù)社會公平正義。政府提供公共服務(wù)、化解社會矛盾的職能是不可替代的。4、國家鼓勵公民積極參與。公民參與是權(quán)利也是義務(wù)。公民對國家事務(wù)的關(guān)心、對政治生活的參與，既是公民的應(yīng)有職責(zé)，也是公民的美德，同時也是公民實(shí)現(xiàn)個人權(quán)利和價值的必要途徑。此外，公民參與也不應(yīng)僅只局限在政治層面，亦應(yīng)擴(kuò)展到各類公共生活。只有國家、社會和公民個人之間良性互動，全社會共同努力，才可能保障每一個公民的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)重建美好社群的愿望。

　　1.4.3治理與善治理論

　　治理理論興起于20世紀(jì)90年代，是為了解決當(dāng)時西方福利國家普遍面臨的管理危機(jī)而產(chǎn)生的。全球治理委員會于1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，認(rèn)為，“治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”.“它一個動態(tài)的過程，并非單純的規(guī)則或者活動;治理的手段是協(xié)調(diào)、合作，而非控制;治理的領(lǐng)域非常寬泛，既涉及公共領(lǐng)域，也涉及私人領(lǐng)域;治理是一種持續(xù)的互動，并非正式的制度安排”.基于上述定義，不難發(fā)現(xiàn)，治理的內(nèi)涵至少應(yīng)包括這樣幾個方面：1、治理主體未必一定是政府、政府組織、非政府組織以及其他社會組織，凡參與公共事務(wù)處理的主體都可能形成權(quán)力中心。它可以超越企業(yè)治理的局限，也可以突破一國治理的范圍，也可以是由來自不同領(lǐng)域、不同層級的公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)，甚至是多個主體組成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)體。2、治理并不認(rèn)同公共權(quán)力的唯一性，它認(rèn)為，政府并非萬能，國家已不再是惟一的、單極化的管理中心，還要借助公民、第三部門等力量，呈現(xiàn)出多中心的局面。國家仍然發(fā)揮主要作用，但強(qiáng)調(diào)必須加強(qiáng)國家與社會的合作。3、在治理方式上，既實(shí)行正式的強(qiáng)制管理，又有行為體之間的民主協(xié)商談判妥協(xié)。“治理是一個上下互動的過程，社會管理不再完全依靠政府權(quán)威或者是強(qiáng)制手段，它依靠不同主體彼此間的利益協(xié)調(diào)和相互博弈達(dá)到公共管理的目的”.各行為體在互信、互利、相互依存的基礎(chǔ)上進(jìn)行持續(xù)不斷的協(xié)調(diào)談判，參與合作，求同存異，化解沖突與矛盾，最終實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展和公共利益的最大化。

　　善治是治理的一種理想狀態(tài)，是使公共利益最大化的社會管理過程。聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會委員會認(rèn)為善治具有“參與的治理、依法行政的治理、透明化的治理、回應(yīng)性的治理、共識取向的治理、公平與公開的治理、效能與效率的治理、負(fù)責(zé)盡職的治理”八個特征。

　　善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新的關(guān)系。善治有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同以及公民的積極參與，沒有一個健全和發(fā)達(dá)的參與機(jī)制，就不可能有真正的善治，只有政府、各類社會組織、公民有效合作，良性互動，才能使公共利益最大程度的得以實(shí)現(xiàn)。

　　第2章國內(nèi)街道辦改革的理論與實(shí)踐探索

　　2.1街道管理體制的歷史沿革

　　作為具有中國特色的管理體制，1949年全國解放以后，街道辦事處大體經(jīng)過五個發(fā)展階段。

　　(一)1949年--1954年，初創(chuàng)時期。1949年全國解放以后，全國面臨著鞏固、建立人民民主新政權(quán)的任務(wù)。為了加強(qiáng)城市政權(quán)和城市管理工作，我們黨借鑒了農(nóng)村村鎮(zhèn)管理的有益經(jīng)驗(yàn)，在大城市構(gòu)建了市、區(qū)兩級政府，并把政權(quán)組織延伸至街道。由于各地在解放時間、城市基礎(chǔ)、歷史沿革等方面的差別，在1954年之前，全國各地城市街道組織設(shè)置不一、類型多樣，有街政府、街公所或街道辦事處，有在公安派出所內(nèi)設(shè)行政干事或民政工作組，承擔(dān)有關(guān)工作。但這一政權(quán)體系，經(jīng)受了摧毀舊政權(quán)，建立鞏固新政權(quán)、鎮(zhèn)壓反革命、抗美援朝、進(jìn)行資本主義工商業(yè)的社會主義改造等一系列考驗(yàn)，在恢復(fù)發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮了重要作用，也為以后街道辦事處的建立和發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

　　(二)1954年--1966年，鞏固時期。我國1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》和1986年頒布的修改后的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》成為界定街道辦事處性質(zhì)的法律依據(jù)。《城市街道辦事處組織條例》規(guī)定了“街道辦事處可以作為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會的派出機(jī)關(guān)”.《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定了“街道辦事處可以作為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府的派出機(jī)關(guān)”.街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，街道“指導(dǎo)、支持和幫助”居委會工作，居委會“協(xié)助”基層政府工作;街道辦事處與居民是管理與服務(wù)的關(guān)系，為居民提供城市管理、社會服務(wù)等公共產(chǎn)品。這些法規(guī)對街道辦事處的性質(zhì)、任務(wù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等根本問題作了明確規(guī)定。從此，各個城市普遍設(shè)立了街道辦事處。1958年8月全國農(nóng)村建立人民公社后，許多城市也相繼將街道改為人民公社管理委員會，1962年又進(jìn)行了調(diào)整，恢復(fù)為街道辦事處。這一階段，街道辦事處職責(zé)主要是辦理市、區(qū)交辦的工作，指導(dǎo)居民委員會的工作。1958年以后街道任務(wù)大量增加，開始轉(zhuǎn)向政治、經(jīng)濟(jì)，文化等全社會性工作，機(jī)構(gòu)有了較大增加，人員成倍增長，街道集體經(jīng)濟(jì)也建立并發(fā)展起來，街道在社會主義革命和建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。

　　(三)1966年--1976年，混亂時期。1966年6月，歷時十年的“文化大革命”開始，國家正常的政治秩序、工作秩序、生活秩序被打亂。1968年3月以后，街道性質(zhì)發(fā)生了根本變化，街道辦事處被改組為“革命委員會”,主要任務(wù)是“以階級斗爭為綱”,完全脫離了管理居民有關(guān)事項和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的工作任務(wù)，成為了階級斗爭的工具。“街道實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，黨政企合一，設(shè)政工組、辦事組、生產(chǎn)組管理街道各項工作”.接連開展政治運(yùn)動，嚴(yán)重擾亂了居民群眾的正常生活。這一階段，是城市街道辦事處發(fā)生扭曲變形、遭遇嚴(yán)重破壞的階段。街道工作完全脫離了《城市街道辦事處組織條例》的規(guī)定，人民的民主權(quán)力被踐踏，街道行政管理各項工作受到嚴(yán)重破壞和影響。

　　(四)1976年--1984年，恢復(fù)時期。1976年10月粉碎“四人幫”后，特別是黨的十一屆三中全會以來，我們黨果斷地摒棄了“以階級斗爭為綱”的口號，把全黨工作的重心轉(zhuǎn)移到了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的軌道上來。這一時期，恢復(fù)了街道辦事處的名稱(1978年，國家撤銷“街道革命委員會”,恢復(fù)了“街道辦事處”的名稱)，平反了大量的冤假錯案，解決了一些歷史遺留問題，認(rèn)真落實(shí)了黨的各項政策，逐步恢復(fù)了街道的行政管理職能(1980年全國人大重新公布了《街道辦事處組織條例》，再次確認(rèn)了街道辦事處作為政府派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì))，全國各地的街道工作回歸正軌。

　　(五)1984年--至今，改革時期。隨著黨的十一屆三中全會召開，我國的改革開放進(jìn)入新階段，新一輪簡政放權(quán)步伐明顯加速，城市行政管理體制的改革也拉開了帷幕，民政部于1991年首次將“社區(qū)建設(shè)”概念引入我國。尤其隨著“社會人”的增加，街道開始承擔(dān)了大量的社會工作，其工作任務(wù)進(jìn)一步擴(kuò)大。

　　街道辦事處開始面臨著新的課題，其管理體制的改革步伐也隨之加快。

　　2.2目前街道辦的現(xiàn)狀分析

　　近年來，隨著對建設(shè)服務(wù)型政府的重視不斷提升，基層政府尤其是街道作為政府派出機(jī)構(gòu)面向社會管理、公共服務(wù)的職能進(jìn)一步強(qiáng)化。更關(guān)鍵的是，隨著企事業(yè)單位與“辦社會”職能的脫鉤，街道承接的社會管理任務(wù)日益艱巨，工作內(nèi)容已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了《城市街道辦事處組織條例》規(guī)定的范圍。街道辦事處定位不清、事權(quán)不一、權(quán)責(zé)不分的情況十分突出。

　　1、街道的工作日益繁重，存在功能超載。隨著社會發(fā)展，政府所承擔(dān)的社會性工作日益增多，直接導(dǎo)致了街道辦事處承擔(dān)著越來越多的社會性工作。在城市管理實(shí)踐活動中，街道辦承擔(dān)著城市管理、社區(qū)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)撫救濟(jì)、社會治安、文教衛(wèi)生、計劃生育、司法調(diào)節(jié)、群眾生活等數(shù)12大類工作，街道實(shí)際上已經(jīng)起到了類似一級政權(quán)的作用。特別是近年來，隨著各級政府對基層的重視程度逐步加深，提出了“夯實(shí)基礎(chǔ)、重心下移”的要求后，不斷地有一些原本由各職能部門負(fù)責(zé)的工作延伸到街道社區(qū)，一時間，“某某工作進(jìn)社區(qū)”口號遍地開花。現(xiàn)在的一個街道辦事處幾乎涵蓋了一個區(qū)政府應(yīng)有的全部職能。以南昌市十字街街道為例，據(jù)統(tǒng)計，僅2012年--2013年，十字街街道辦至少新增或強(qiáng)化了“在地統(tǒng)計、數(shù)字城管、居家養(yǎng)老”等涉及15個部門的40項工作。

　　2、街道對自身的定位不清，存在角色缺位。界定街道辦事處性質(zhì)的法律依據(jù)是1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》和1986年頒布的修改后的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，但這些法律未對街道辦的職能做出明確規(guī)定。經(jīng)過50-60年的發(fā)展，我國社會生活各方面卻發(fā)生了巨大變化，街道辦從性質(zhì)、地位，職能、作用及任務(wù)來說，都發(fā)生了明顯變化，街道辦的定位是什么?職能是什么?應(yīng)當(dāng)做什么，不應(yīng)當(dāng)做什么?確有必要從法律途徑對街道職能、定位予以調(diào)整。

　　3、條塊不順，管理乏力。作為基層行政管理中心，街道辦要履行職責(zé)，就應(yīng)當(dāng)具備行政管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查等相應(yīng)的權(quán)力。但由于現(xiàn)行的管理體制和法律規(guī)定并沒有明確賦予街道辦相應(yīng)的行政管理權(quán)限，造成街道辦在財政上無自主權(quán)，在人員編制上無主動權(quán)，在行政管理上無執(zhí)法權(quán)，只能充當(dāng)行政職能“傳遞者”的角色。目前，雖然街道辦事處的職能范圍發(fā)生了很多變化，但與此相關(guān)的權(quán)力卻沒有相應(yīng)地增加，街道辦“責(zé)大權(quán)小”的現(xiàn)象普遍存在，與此相對的是區(qū)職能部門“權(quán)大責(zé)小”.在條條管理為主，塊塊管理為輔的社會管理方式下，主要資源和權(quán)力都由條條攏著，很多區(qū)職能部門在街道一級都設(shè)有派出機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)從各自部門利益出發(fā)，接受上級部門領(lǐng)導(dǎo)，完成上級部門下達(dá)的任務(wù)。街道辦事處沒有足夠的權(quán)力協(xié)調(diào)與他們的關(guān)系，在處理一些城市管理問題時，只能求助于這些派出機(jī)構(gòu)。這種職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不符的狀況導(dǎo)致管理乏力。

　　4、街道辦承擔(dān)了大量職責(zé)以外的任務(wù)。在日常的基層管理實(shí)踐中，街道辦事處和社區(qū)作為我國政權(quán)結(jié)構(gòu)最基礎(chǔ)的單位，既要承擔(dān)著執(zhí)行、推動和落實(shí)上級機(jī)關(guān)和政府職能部門工作的任務(wù)，同時，街道辦事處多年來的歷史定位及其在城市管理中的基礎(chǔ)作用已經(jīng)在人們的心目中根深蒂固，其所沿襲的一些工作任務(wù)雖然沒有依據(jù)可供查找，但卻很難用“超越工作范圍”或是“沒有工作依據(jù)”來加以推脫，所以辦事處也不得不承擔(dān)起大量的“職能之外”的任務(wù)和“沒人擔(dān)的責(zé)任”.這在一定程度上造成社會上對街道辦存在“無所不包、無所不能”的印象。

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